根據《意見》，社會資本可按照市場化原則設立基金，投資生態保護修復項目。對有穩定經營性收入的項目，可以采用政府和社會資本合作(PPP)等模式，地方政府可按規定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報。

　　近日，國務院辦公廳印發《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》提出，鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程，圍繞生態保護修復開展生態產品開發、產業發展、科技創新、技術服務等活動，對區域生態保護修復進行全生命周期運營管護。業內人士表示，《意見》的出臺，意味著生態環保類PPP項目迎來發展新機遇。

　　發揮政府投入的帶動作用

　　《意見》提出，發揮政府投入的帶動作用，探索通過PPP等模式引入社會資本開展生態保護修復，符合條件的可按規定享受環境保護、節能節水等相應稅收優惠政策。社會資本投資建設的公益林，符合條件并按規定納入公益林區劃的，可以同等享受相關政府補助政策。

　　生態環保類PPP項目涉及污水處理、供水工程、垃圾填埋場、垃圾焚燒發電、水庫改造等領域。據財政部PPP中心統計，截至2021年9月，我國已累計有污染防治和綠色低碳PPP項目5861個、投資額5.7萬億元；其中，簽約落地項目4228個、投資額4.4萬億元，開工建設項目2629個、投資額2.5萬億元。2021年第三季度，具有污染防治和綠色低碳效應項目占全部新入庫項目的12.9%，投資額445億元；簽約落地項目72個、投資額2156億元；開工建設項目83個、投資額856億元。截至6月末，累計簽約落地項目數前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護類；累計簽約落地項目投資額前四位為交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護類。

　　從以上數據不難看出，作為地方政府的剛性需求，生態環保仍然是PPP重點推進的領域。國務院發展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春表示，生態環保類PPP項目高度集成、強化績效約束、強調長期運維、有利于行業發展，基于這些優勢，PPP在生態環保領域大有可為。

　　近年來，利好生態環保類PPP項目的政策也不斷推出，為行業發展注入動力。財政部PPP專家、E20環境平臺研究院執行院長薛濤表示，在生態環保領域推進PPP具有重要意義。《意見》對社會資本的參與模式(自主、基金、PPP或公益性)和回報機制(相關產業導入、碳匯和資源綜合利用)作出規定，并明確了涉及規劃、產權變革和其他財稅金融支持等方面的配套政策。自然資源部此前的一些示范項目已經有了相關實踐，《意見》對于未來行業的發展將起到更好的指導作用。

　　加大財政資金向環保領域的傾斜力度

　　《意見》提出，社會資本可按照市場化原則設立基金，投資生態保護修復項目。對有穩定經營性收入的項目，可以采用政府和社會資本合作(PPP)等模式，地方政府可按規定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報。業內專家表示，支持環保類項目發展，是當前市場環境的潛在需求，《意見》釋放了財政資金將向環保領域加大傾斜力度的積極信號。

　　財政部PPP中心數據顯示，截至目前，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中，涉及生態環保類的PPP項目共有952個，數量僅次于市政工程、交通運輸兩個傳統行業。中國工程院院士、生態環境部環境規劃院院長王金南表示，生態環境保護領域是推進PPP模式的重點和優先領域。因為生態環境保護最符合PPP的基本要求，最能體現PPP價值，也是最為急需發展的領域。王金南建議，加大財政資金對生態環境PPP項目傾斜支持力度，在中央環保投資項目儲備入庫、資金項目支持等環節，加大財政資金對生態環境PPP項目傾斜支持力度，并以運營補貼為主優化財政資金支持方式。

　　財政部PPP專家、畢馬威咨詢基礎設施投融資合伙人李煒說，《意見》體現了中央對環境保護的重視，意味著今后對環保領域投入力度將會更大，環保領域PPP項目將大有可為。值得注意的是，已經落地的和未來即將落地的生態保護類PPP項目非常多，相應地，對社會投資人的建設運營能力以及政府的管理能力要求也將提高。

　　當然，財政加強對生態環保類PPP項目支持，并不意味著盲目地追求“大水漫灌”。《意見》提出，要優化監管服務。建立投資促進機制，搭建信息服務平臺，匯總發布各類生態保護修復項目及投資需求、政策法規標準等信息。加強督察和執法，全程全面依法監管，嚴格規范行為，建立信用監管機制，實現跨地區跨部門獎懲聯動。生態保護修復過程中涉及地理、生態、生物等方面敏感信息采集、處理和使用的，嚴格按照相關規定執行。

　　財政部PPP專家、中房養老產業有限公司副總經理吳綱表示，這意味著要理性看待生態環保類PPP項目的政策利好，政策支持不意味著大干快上，仍需按照相關規定規范發展生態環保類PPP項目。同時，應探索建立生態環保類PPP項目終身問責制，以使地方政府、咨詢機構、社會資本的短期決策與長期責任相匹配。

　　將EOD理念應用到PPP模式之中

　　10月13日，生態環境部、國家發展改革委等部門發布《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》，提出持續推進環境治理模式創新，探索將生態環境治理項目與資源、產業開發項目一體化實施的項目組織實施方式，推動環保產業發展，并征集第二批生態環境導向的開發模式(EOD)備選項目。

　　EOD模式強調以生態為引領，以特色產業發展為支撐，促進生態保護和區域開發平衡推進，通過環境、經濟與社會的協調發展，提升區域的整體價值。將EOD的理念應用到PPP模式之中，即“PPP+EOD”模式。不少專家認為，EOD理念越來越成為PPP項目探索城市可持續發展的重要路徑，應進一步積極探索并實施“PPP+EOD”模式，推動中國PPP創新發展。

　　生態環境部環境規劃院環境PPP中心主任逯元堂表示，EOD模式對環保投融資機制創新和實現環保產業可持續發展具有重要意義。EOD模式以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性較差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化。EOD模式不但能夠在一定程度上解決生態環境治理融資難的問題，而且能夠提升生態環境治理項目造血能力，實現環保產業潛在市場向現實市場的轉化，推進環保產業持續發展。

　　他認為，EOD模式強調的是生態環境治理項目與關聯產業的組合實施，重點是實現商業化項目對公益性生態環境治理項目的收益反哺，從而推進公益性生態環境治理項目實施。采用EOD模式能夠有效減少政府付費和可行性缺口補助，有利于推進PPP項目實施。

　　“在推行‘PPP+EOD’項目時，應當統籌區域生態環境資源分析、特色產業規劃與項目策劃等相關工作，發揮生態資源保護的引領作用，以生態保護和特色產業體系的協同規劃為核心，發揮項目多元化造血功能，提升區域的整體價值，實現區域的可持續及綠色發展。”北京市中倫(上海)律師事務合伙人所周蘭萍說。

　　周蘭萍表示，EOD模式的實施，需要項目產出具有明確的權益歸屬邊界、健全的市場交易機制和流通平臺，以實現PPP項目產出從生態價值向經濟價值的轉化。因此，在實施“PPP+EOD”項目時，需要明確政企雙方的合作邊界及合作范圍項下相關產出的權益歸屬。對于適宜以市場化運作的自然資源，在合理開發的前提下應當允許由社會資本方通過合法途徑取得相關權益并進行專業化的經營。同時，為促進生態價值向經濟價值的轉化，政府方應當在保障PPP公益性基礎上，允許項目產出的相關權益通過轉讓、入股、租賃等方式進行流通和接入市場交易平臺，最大限度盤活及利用既有生態資產的價值。

　　周蘭萍強調，EOD模式的實施，需要增加激勵社會資本投入的有效政策和措施，完善市場化投入和生態補償機制，特別是要解決土地要素的有效供給。因為生態保護和修復工作具有明顯的公益性、外部溢價效應，但受生態保護項目的整體盈利水平偏低、項目風險多發等影響，加之市場化投入機制、生態保護補償機制不夠完善，社會資本參與生態保護項目的意愿不強，主要依賴政府財政資金持續投入。要改變這一現象，需要增加激勵社會資本投入的有效政策和措施，特別是要解決土地要素的有效供給。

　　她舉例說，廢棄礦山修復項目通常由政府方投入一定前期資金進行土地整理，使存量經營性建設用地具備土地公開出讓條件，然后通過土地出讓機制引入社會投資人，社會投資人競得土地后，再結合產業發展需求進行必要的生態修復和環境優化，并進行持續性生態產業運營以獲取長期經營收益。借鑒此操作思路，在實施“PPP+EOD”項目時，建議在土地利用規劃和土地供應機制上，允許參與前期生態整治的社會資本方通過協議出讓等合理方式獲取相應的存量經營性建設用地使用權進行特色產業開發，并將特色產業開發收益統籌用于平衡PPP項目前期投入和項目運營支出，以提升PPP項目的商業可行性，從而增加對社會資本的吸引力和增強項目的可融資性。

（文章來源：中國財經報）